汉承秦 制，刘邦依然推行法家主张。入关时的三章之法，建国后已满足不了形势发展需要，故令萧何以秦法为依据，重新制定汉律九章，以法治国，命韩信制定军法，以法 治军。其余各项规章制度，无不体现出法家思想主张，严酷程度并不逊于秦法。但是，秦朝亡于暴政的教训，又使西汉统治者不敢重蹈覆辙，有针对性地作出让步。
惠帝二年（前193），曹参继任相国，始明确提出用黄老之术治国，标榜“清静无为”、“无为而治”。此时，各异姓诸侯王势力已皆相继覆灭，中央集权制得 到充分加强与巩固，大规模的政治斗争已经过去，刘邦生前所制定的方针政策，刚刚开始贯彻执行，无须惠帝进行新的改革或开拓，只须谨遵遗命，按既定方针守 成。一些尚健在的老臣，自秦末以来，经历20余年风风雨雨，对大规模政治斗争颇感倦意，希望在有生之年过上几天安稳日子，很乐于接受清静无为思想，并加以 实践。广大百姓久遭战乱之灾，更须休养生息，希望有个宽松和平的环境，“无烦百姓”政策，自然受到拥护。再者，惠帝是位生性懦弱的皇帝，受吕后制约，凡事 不能自主，采取消极主义，日以饮酒为淫乐，不听政事，与清静无为的黄老思想一拍即合。因此，上自皇帝相国，下至黎民百姓，全社会一致希望清静安定，黄老政 治应运而出。此外，黄老思想还具有倡导法术的一面，与刑名思想相一致。所谓的“无为而治”，是在早已形成的特定法律制度允许范围内，任何人都须遵纪守法， 维护社会正常秩序，统治者的利益不受侵害，突出法治的积极作用。对于无视法律约束，随意违法愈禁行为，必须依法予以制裁。因此，黄老政治同样具有严酷的一 面，并使退让、宽松同进取、严酷融为一体，构成西汉初朗黄老政治的主要特征。
汉初，黄老政治最先倡导者是曹参，这位出身于秦朝的狱 吏，在战争中成熟起来的武将，是西汉有名的开国元勋之一。在和平建设年代，又出任相国，成为治世能臣，可称为文武兼备，人才难得。汉高祖六年，刘邦以胶东 等6郡73县，立年仅十几岁的刘肥为齐王，任曹参为齐相国，即将齐国托付给曹参治理。曹参虽擅长统兵打仗，战功显赫，但毕竟缺少治世经验，尚未身经实践， 不谙治道，出任齐相，并非是用其所长。然而齐国“冠带衣履天下”，人杰地灵，“士多好经术”，思想活跃，百家竞进，不乏治世之才，又为曹参提供了用武条 件。到任后，为了弥补自己治世乏术，曹参亲自召集齐国长老、有识之士，向他们请教如何安集百姓，把齐国治好。起初，请教了百余名儒生，所言各异，莫衷一 是。嗣后听说胶西郡有位盖公，擅长黄帝、老子之书，使人厚礼相请。盖公被请来后，向曹参讲述“治道贵清静而民自定”，反复推论类比，令曹参心悦诚服，将盖 公视为高人，待为上宾，让出正堂，请盖公居住，极尽礼贤士人。自此，曹参按盖公所言，以清静无为的黄老之术治齐，一依国家成法，不另行更张以扰民，百姓得 以安居乐业。经过九年实践，齐国大治，社会安定，曹参被誉为贤相。
惠帝二年，相国萧何病故。曹参闻知后，立即断定自己将回朝接任相 国，命属下赶紧打点行装，准备上路。不久朝廷果然派人来召其还朝。临行曹参叮嘱下任齐相，在刑狱管理与处罚上，慎忽繁苛。因为一旦穷极刑法，民无所容，久 必生乱。谆谆告诫其坚守无为而治方针，是万事中的头等大事。
早在秦时，曹参与萧何同县为吏，关系密切，非常友好，后来又都成为刘邦的 左膀右臂。虽然曹参战功卓著，居诸将之首，但刘邦论功行封时，以萧何“填国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道”，既巩固了后方，又保证了前线兵源和粮饷的补充 与供给，成为战胜项羽的关键，立有万世之功，故以萧何功为第一，曹参次之。对此曹参心有不服，与萧何关系疏远，产生隔阂。但萧何能以国家为重，不计个人恩 怨，临终前向惠帝表示，如能使曹参接任相国，则死而无憾，袒露出一片光明磊落之胸怀。而曹参任相国后，也能舍弃前嫌，不因人废事易行，从国家利益出发，一 遵萧何所立规章制度，“举事无所变更”。在各郡国中选拔不善言辞、做事谨慎的忠厚长者，充任丞相史。对于言语尖酸刻薄，华而不实，做事专图名声者，则斥退 不用，使萧何所开创的相国府更注重实际，成为表率。
曹参在相国任上，作为百官之长，掌丞天子，应是日理万机，无暇宴乐。但却日夜饮 酒，无所事事，令卿大夫以下官吏及宾客见后，皆欲劝其治事。而每有来规劝者，曹参则拿出好酒相待，用酒封住来者之口。每当对方要开口时，复令其饮酒，直使 其喝醉而去，终不让其开口。如此习以为常，坚持不改，属下也渐渐效仿，争相饮酒为乐，成上有好者而下必甚焉局面。相府的后花园靠近吏舍，吏卒经常聚饮歌呼 _，惊扰四邻不安。对此，相府里有人感到很讨厌，却又没办法制止，乃请曹参到后花园散步，让他出面干预。曹参和随行人员来到后花园后，立即听到吏卒们醉歌 喧哗之声，随行人员便请曹参惩治这些吏卒。但是，曹参非但不予过问，反令随行者取酒张坐，豪饮歌呼，与吏卒隔墙应和，两厢同乐。平素间，曹参见人有小过， 装着视而不见，替人掩盖。因此，府中相安无事，优哉游哉。
相国不议政治事，惠帝很不高兴，认为是欺负皇帝年轻。曹参之子曹窑为中大 夫，侍从皇帝左右，惠帝令曹窑回家时，背地里找机会问曹参：“高帝新弃群臣，帝富于春秋，君为相国，日饮，无所请事，何以忧天下？”还嘱咐曹窑不要说出是 皇帝让问他。接着，曹窑回家后，便用皇帝的话劝谏老子。曹参听了大怒，令属下打曹窑200板，并斥令曹窑赶快回去侍奉皇帝，天下事非他所当议论。曹窑挨打 遭骂后，曹参朝时，惠帝责备曹参为什么要对曹窑进行处罚，声明是自己让曹窑说那番话。曹参虽赶忙脱帽顿首谢罪，却又反问道：“陛下自察圣武孰与高皇帝？” 惠帝谎：“朕乃安敢望先帝！”接着曹参又问：“陛下观参孰与萧何贤？”惠帝又说；“君似不及也。”于是，曹参更有把握地对惠帝说：“陛下言之是也。且高皇 帝与萧何定天下，法令既明具，陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎！”惠帝听了这番前人立业，后人守成，不改先帝定策，既忠于国家，又不烦扰百姓，确 实是好办法，无可非议，对曹参连声称善，请他好好休息。
