政治元至正十六年（公元1356年）三月，张士诚率领主力军进驻平江，把平江改名为隆平府。接着，张士诚定都隆平府，把承天寺改建成王宫，并设立了省、院、六部等行政机构，任命李行素为丞相，张士德为平章，蒋辉为右丞，潘元明为左丞，史文炳为枢密院同知，周仁为隆平太守。至此，代表广大下层盐民利益的大周政权初具规模。 盐民出身的张士诚，十分了解下层百姓生活的艰辛，因此，在他执政的前期，励精图治，致力于革除元朝的弊政。
元朝末年，土地兼并现象严重。江南地区的农民除了要向官府缴纳各样赋税之外，每年还要向田主缴纳额外的附加粮和丝绸，甚至要代替田主服徭役。在蒙汉地主的层层盘剥之下，下层百姓贫者愈贫，生活窘迫。[5] 在大周政权初创之时，张士诚就下令废除元朝施加在农民和盐民头上的苛捐杂税。为了促进农业发展，至正十四年三月（1354年），张士诚颁布《州县务农桑令》，诏令上说：“元氏之乱多在民穷，夫独其君之不仁哉！良以有司，不宣德意，妄立科条，志在肥家，不恤民隐。百姓求生无路，引义不能，遂至崩解。余起兵之意，诚欲出生民于涂炭。予所在，以安全食为民之天，农桑为民事之本，有土有财只在利导，既富且教尤要提撕。令下之日，务曲体余衷，相机度宜，俾处处有生养之具，毋徒以文具相涂饰也。用命慎择长吏，嗣后以民生登耗为殿最。”
