秦始皇的功过是非，永远是一个说不尽争不完的话题。两千年前，他创建了一套“中央集权制度”，不知什么原因，竟触怒了今天的一些学者，又再次被指责为“暴君”，并扣以新制的大帽子――专制主义中央集权制的始作俑者。当然，这样的观点有人赞成，但也有人反对。反对者认为：中央集权制应当肯定。因为它适应了当时中国的国情，所以为历代天朝所继承，而且行之有效。至于“暴君”问题，似失之片面，不能攻其一点，不计其余。今将浅见述下。
（一）
秦始皇的第一大功绩，是“消灭六国，统一中国”。有人认为此话是老生常谈。虽是老生常谈，但不能就认为是人云亦云，其实是各有见解的。如一位历史循环论者看此话，就会“话说天下大势，合久必分，分久必合”。用此观点评价秦始皇，其功业必然不甚了了。但请一位历史发展观者看此话，其议论可能大大不同。他会说：秦始皇消灭了一个旧时代，开启了一个新时代。不仅如此，还会说：秦始皇又“废封建，置郡县”;继续开疆拓土，为后代的帝王树立了“天子经略，诸侯正封”（《诗・小雅・北山》）的好榜样。
所谓“旧时代”，是指秦朝以前的夏、商、周三代。所以言其“旧”，是因为三代时的所有国家的制度都很落后，而且疆域从未统一。就其制度而言，当时的大小国家都是由原始社会末期的氏族、部落演化而来，依托于血缘宗法，建立其政治制度。夏、商、周三个王朝原为三个大国，文化比较发展。中等国谓之方国或诸侯，小者以族属为名，星罗棋布。其生存状态，一直处于融合与兼并的过程中。史称：夏时诸侯，号称万国，至商而有三千，至周而有八百，至春秋，存者仅百余国。春秋与战国是社会转型时期，战争之多，恶性循环。至有“春秋无义战”之说。战国时期之七雄，都号称“万乘之国”，每逢大会战，双方出兵都以十万计。“争地以战，杀人盈野;争城以战，杀人盈城。”（《孟子・离娄》）其惨烈之状，难以言表。以致更加剧了社会混乱，经济凋敝，壮者散至四方，老弱转死沟壑。事实说明，这个旧时代已经走到了尽头。
梁襄王的魏国虽相当落后，但还是个大国。他为长期战乱而忧心，曾向孟子请教。他问：“天下恶乎定？”答：“定于一。”又问：“孰能一之？”答：“不嗜杀人者能一之。”（《孟子・梁惠王上》）两人都希望天下安定，可是怎样实现天下安定，梁襄王“好战”，孟子“反战”，两人的主张，南辕北辙;而且都不切合实际。但当时的秦国却为“旧时代”找到了一条比较可行的新出路，就是通过“商鞅变法”，破旧立新，以农养战，富国强兵，逐步吞并六国，走“海内一统”之路。秦经过孝公、惠文王、武王、昭王、孝文王、庄襄王六代之经营，至秦王政时，诛其君，吊其民，只用了十年时间（前230-前221），就“消灭六国，统一中国”。结束了纷纷扰扰长达数百年的旧时代，开启了天下大一统的新时代。
关于旧时代的疆域，文献记载不多。夏朝的疆域跨今黄河中游的南北两侧，商灭夏朝，疆域扩至黄河中下游两侧，但均无明确疆界。西周灭商之后，号称“溥（普）天之下，莫非王土”。（《诗・小雅・北山》）据春秋前期王室大夫詹桓伯曰：“我自夏以后稷，魏、骀、芮、岐、毕，吾西土也;及武王克商，蒲姑、商、奄，吾东土也;巴、濮、楚、邓，吾南土也;肃慎、燕、毫，吾北土也。”（《左传・昭公九年》）周王室在这个范围之内仍未统一，王室只占据邦畿以内地区，其他皆为大小封国，都处于独立或半独立的状态，春秋时期，王室衰微，大国争霸;战国时期，七雄并争，都谈不到统一。只是到秦始皇时，才“六王毕，四海一”，（杜牧《阿房宫赋》）从根本上改变了原有的疆域形势。然而，秦始皇的可贵之处还不全在于此;而又在于他已灭六国之后，并不停止前进的步伐，而是命灭楚的军事统帅王翦继续向东南进军。东越投降，将其疆土划入会稽郡（治今江苏苏州）。闽越投降，就地设闽中郡（治今福建福州）。又命尉屠睢等进军岭南，在南越北区设南海（治今广东广州）、桂林（治今广西桂平）、象（治今崇左）三郡。又命常O向西南夷进军，开五尺道，自今四川宜宾南通云南曲靖。始皇三十二年（前215），又命将军蒙恬率士卒30万北逐匈奴，收复河南（今内蒙古伊克昭盟），置34县。又北渡河，据阴山，连接旧时秦、赵、燕长城为一，西起临洮（今甘肃岷县），东至鸭绿江，延袤万里，以北防匈奴，这就是著名的万里长城。此时，秦之疆域“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户（今越南中部），北据河为塞，并阴山至辽东”。（《秦始皇本纪》）比西周时之疆域至少要超过五倍，为今天祖国之疆域奠定了基础。
（二）
秦始皇第二大功绩，是“废封建，置郡县”。此“封建”一词不是指社会性质，而是指政治制度。即“封诸侯，建藩卫”之省语。有人理解：这只是改变了地方行政制度，如说：“改国称郡，罢侯置守。”这一理解过于肤浅。其实际的内容很多，包括了从中央到地方所有政治制度的全面彻底的改革，其中包括了对人事制度的改革等。
改革以前的旧的政治制度是依托于血缘宗法关系建立起来的，始行于夏朝，发展于商朝。至西周前期，已形成较完善的制度。此制度的核心价值为：严格嫡庶的权益分配;以嫡统庶，以庶辅嫡。时称：“封建亲戚，以蕃屏周。”（《左传・僖公二十四年》）西周前期，就是用这一制度统治天下，王室和诸侯国都获得了稳定和发展，证明此制在当时是有效的。可是，二百年后，此制日益腐朽，不为人所遵守。首先严重破坏宗法政治的事件发生在周王室。如周幽王废申后，另立妾褒姒为后;又废申后所生太子宜臼，另立褒姒所生伯服为太子。此事惹怒申后之父申侯，他联合犬戎，攻破西周国都镐京（今陕西西安西），杀幽王，西周灭亡。太子宜臼立为平王，东迁洛邑（今河南洛阳），史称东周。东周王室和诸侯们似未从幽王事件中得到应有的教训，从平王之子桓王开始，几乎代代都有废嫡立庶之事发生，而且都引起战乱。诸侯大国如齐、鲁、卫、晋、郑等莫不如此。春秋前期，王室大夫辛伯曾警告曰：“并后，匹嫡，两政，偶国，乱之本也。”“并后”就是“妾如后”;“匹嫡”就是“庶如嫡”;“两政”就是“臣擅命”;“偶国”就是“都如国”。（《左传・桓公十八年》及杜注》）由于这些原因，致使春秋二百数十年间，“弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数。”（《史记・太史公自序》）至战国时期，宗法政治因腐朽而内斗更加严重，异姓卿大夫乘虚而入。春秋末年，晋国异姓韩、赵、魏三家已经控制了姬氏的国家大权，并三分其国土。公元前403年，周威烈王赐三家为诸侯。前376年，三家灭晋。齐国国君本姓姜氏，而异姓的田氏却早已控制了姜氏的国家大权，前386年，周安王赐田和为诸侯，取姜氏而代之，仍以齐为国号。关东，包括燕、楚两个旧国在内，新旧六国都曾进行过一些改革，但成效甚微。基本上是旧制度、旧势力在垂死挣扎。一旦强秦进攻，即丢盔弃甲，束手待毙。
秦始皇所创新制，可以说比较彻底地消除了旧的宗法制的羁绊和模式，从当时的政治和社会的实际需要出发，创建了一套系统完整的国家制度。本文为了说明的方便，分中央和地方两级，各举两例，略述于下。
一、中央――以皇帝为首，由三公九卿组成中央机构
1.皇帝为国家元首――秦始皇敢于“坏先王之制”，废“王”号，称“皇帝”，这是出于全面改革的需要。皇帝已非旧制本族之“大宗”，而是至高无上的国君。与之相应，皇后已非旧制国王众妻之正，而是执掌六宫、母仪天下的女主。皇太子已非旧制本族之“宗子”，而是储君，法定的皇位继承人。此新制创行，将降低旧制时发生“并后、匹嫡、两政、偶国”的几率，清除乱政之源。
2.由三公九卿组成中央政务机构――废除旧时之世卿世禄制或谓之世官世职制，由命官三公九卿组成中央政务机构，以处理日常政事。三公为丞相、太尉、御史大夫。丞相为“百官之长”，但非旧时之宰衡，只是皇帝的助手。故曰：“掌丞天子，助理万机。”（《汉书・百官公卿表上》，下引此表不再注）太尉掌军事，御史大夫掌副丞相兼监察。九卿分掌庶政，如兵、刑、钱谷等事。九卿不足，因事设列卿主之。公卿皆非世职，由皇帝任免。
