纵观甲午之战前后的清廷财政状况，会发现其实当时清廷的财政制度和经济状况根本无力支持一场现代化的海战。清廷一直坚持的量入为出的财政政策以及混乱的财政管理体制造成了中央政府在面临战争等紧急状况的时候无法有效地调拨和集中财力来应对局面。纵然北洋舰队在战力上能够与日本相抗衡，但是由于中央财政贫弱无力解决后勤保障、弹药供应等问题，在海战中失利也是必然的。
清朝国家财政的运转主要是靠推行解款协拨制度。该制度对于中央支配和控制各省收支有重要意义。在此制度下,中央统计的各项收入数字只是地方每年分两次上报户部的收人数额,而并不能表示各地实解国库的税收数目。这些上报中央的收人以货币或实物的形式分存于地方,等待户部的调拨。上报总数中的一部分由各省留作地方开支(称为存留),第二部分按照常例作为京饷上缴国库或根据户部的指示解给其他省派用,第三部分则以协助款项的形式调拨他省(即协饷或称协款)。布政使司每年春秋两季把本省当年实存银数和第二年应需开支的官兵俸饷预先估算造册,称为清册,由督抚咨送户部。每年冬季,各省督抚必须预先估算第二年应支俸饷银两,造册咨报户部,称为冬估。户部对清册和冬估册进行审核,然后确定对各省协济的银数。
这一制度是与地方经理税收、中央财政与地方财政无严格区分的状况联系在一起的,而这样的状况很难避免地方把持财源。户部依靠中央的权威命令地方解拨,通过布政使司来牵制督抚,从而节制地方财政,使其统一于中央集权的财政体系中,这样的制度对中央权威的依赖性太大。如果中央的权威能够有效节制地方政府,就能保证实拨实解;反之,如果中央的权威低落,地方完全可以找出种种借口来使应解的数目大打折扣,或根据自己的利益决定解款方向。甲午战前,地方财权的膨胀正是对解款协拨制度效用的破坏,也使它的弊端更明显地显露出来。解款协拨制度还有一个弊端,就是如果某地收人有限,不能按指示解款,而某项建设又必须依靠这笔解款,同样会形成有拨无解的情况,从而导致对建设进程的阻碍作用。
这两个弊端在北洋海防建设过程中都有表现, 北洋筹建之时,其经费重要来源之一厘金己由地方督抚支配,中央权威的低落、地方财政的膨胀使解款协拨制度的弊端更明显地表现出来,地方督抚主要以自己利益为进退,决定解款方向,北洋受害不浅。李鸿章在光绪五年十月即指出江苏、广东、福建三省厘金分毫无解的原因是“该省自行留用”。第二个弊端，即个别省收人萎缩时,难以实拨实解。如浙江厘捐原以丝捐为大宗,但由外洋蚕桑年盛一年,厘捐逐年减收,不敷拨解。浙江省厘金项下岁拨北洋经费40万两白银,减为32万两后仍不能实解,其实每年实解不过10余万两。
